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龙8国际我国稀有金属矿产贸易政策发生变化由管
2017-03-14 18:36

  龙8国际】编者按:过去30年,中国针对稀缺矿产对外贸易出台了多种政策,但多是着眼于解决现实中最突出的问题。在经济全球化快速发展的今天,政策逐步变化,更加注重可持续发展,以更加宽泛的视角看待当前经济发展的严峻形势,用市场化手段解决贸易争端,在多边贸易规则的框架下,构建更加、透明、稳定的政策体系。

  稀缺矿产是在地壳中含量极少,难于提取而又用途十分重要的矿产,如稀土、钨、锑、锡、钼、铟、锗、镓等。以来,中国对稀缺矿产的贸易政策曾发生多次改变,从实施出口退税政策,到取消出口退税,从许可证管理,到配额管理,从加征出口关税,到取消出口关税、以及取消出口配额,其中以2000年和2015年为时间节点,出现了两次根本性的转变,即从鼓励出口型的贸易政策转向出口管制型的贸易政策,再转向型的贸易政策,这其中既反映了当时国内外的客观经济,也反映出我国在每一阶段外贸发展思和战略的转变。

  初期,我国工业基础薄弱、经济相对落后,当时对外贸易发展的主要任务就是通过扩大出口,为国家赚取外汇,以弥补国内资金不足,保障现代化的建设,推动国民经济的发展,因此对初级产品的出口,包括矿产原料出口多采取支持鼓励的态度。为了扩大出口,1985年我国开始全面实施出口退税政策,稀土、钨、锑、锡等稀有金属的出口也涵盖在内。其中,稀土金属矿的出口退税率为13%,稀土金属的出口退税率为17%,钨、锡的出口退税率为17%,这个政策一直持续到上世纪90年代。

  为了稳定价格和收入,这一时期我国对稀缺矿产品出口还实行了许可证管理制度。在1980年国家进出口管理委员会和对外贸易部联合颁布的《关于出口许可证制度的暂行办法》中,明确了实施出口许可证管理的129种产品,其中金属矿产品包括钢材、生铁、铜、铝、铅、锌等25个品种,涉及8个稀缺矿产品种,分别为铬矿、汞、钴、铋、锡、钼、钨、石墨,该政策要求申请出口许可证的企业,必须向相关部门出示贸易合同,其中出口商品的价格不得低于商会的最低出口价。

  1985年,外经贸部又进一步出台了关于出口许可证分级管理的,将出口许可证商品分为管理,第一级由经贸部审批签发,第二级由经贸部驻口岸特派员办事处签发,第由省、自治区、直辖市及计划单列市经贸厅签发。钨被列为一级管理的品种,锑、锡、钴、铋、钼、铬、石墨、汞、稀土被列为管理的品种。在此后的十几年中,外经贸部曾多次对实行出口许可证管理的商品目录、地区范围及发证单位作出调整,1987年取消汞、钴、铋、钼精矿及钼酸铵的出口许可证管理,1988年增加了对钨铁的出口许可证管理,1988年以后钨、锑、锡、稀土划归口岸特派员办事处管理,1999年以后钨、锑由特派员办事处转归经贸部许可证事务局管理。可以看出,这一时期国家对特殊稀缺矿产品的监管力度不断加大,对一般稀缺矿产品出口并不做严格管理。

  应当说,早期的稀缺矿产品贸易政策主要关注出口能力、出口业绩,并没有对数量进行,也没有意识到资源流失的问题,还是一种粗放型外贸发展思。

  由于当时国家急需外汇,部分稀缺矿产成为重要的创汇产品,对出口贸易商的资质没有要求,有太多的中小供应商参与出口,一些地方也本着“创汇至上”的观念,千方百计促进出口,结果导致许多地区出现恶性竞争、低价出口、过度开发及污染的局面,给后续发展带来一系列问题。

  进入21世纪,我国在通向外贸出口大国的的同时,资源约束越来越大,可持续发展的重要性和紧迫性日益凸显,转变贸易增长方式被提到议程,对稀缺矿产品的贸易政策发生根本性转变,从鼓励出口转向计划出口,自2000年起,开始对稀缺矿产品出口采取性措施,陆续出台了出口配额管理、取消出口退税、加征出口关税、提高市场准入门槛、外商投资等一系列政策。

  实际上,在1999年我国就已开始对稀土实行出口配额管理,由外经贸部会同国家经贸委、国土资源部确定年度的出口配额总量,再由各地方外经贸主管部门分配给当地申请出口的企业,包括稀土金属矿、稀土金属、氧化稀土、稀土盐类、稀土永磁体,2002年以后又将钨、锑、锡及制品纳入出口配额管理范畴,包括钨砂、仲钨酸铵、偏钨酸铵、三氧化钨、蓝色氧化钨、钨酸及盐类、钨粉及制品、还有锑砂、氧化锑、锑合金及锑制品、锡矿砂、锡及锡合金等,其中对钨、锑类产品实行国营贸易管理。2007年以后,我国对铟、钼出口也实行了配额许可证管理,包括未锻轧的铟、锻轧的铟及制品,钼矿砂、钼精矿、钼氧化物、钼酸铵、钼铁、钼粉、钼制品等。

  自2002年对稀缺矿产实施出口配额管理以后,我国稀缺矿产品出口配额的数量便呈现逐步递减的趋势,在2006年以后出口配额收紧的力度尤为明显。2006年商务部下发的稀土出口配额为6.18万吨,2007为5.96万吨,2008年为4.75万吨,2005年钨的出口配额为1.63万吨,2006年为1.58万吨。2007年为1.54万吨,2008年1.49万吨,锡的出口配额在2006年以后也大幅下降,从5.3万吨降至2011年的1.89万吨。与此同时,国家对稀缺矿产的生产开采也实行指令性控制,由国土资源部每年下达生产指令性计划,并暂停发放新钨矿的开采许可证,停止钨精矿、稀土原矿、多晶硅等初级原料出口。

  2003年10月13日,财政部、国家税务总局发布《关于调整出口货物退税率的通知》,决定自2004年1月起取消稀土金属矿、天然石墨、钴、锡、铬、钨、钛、铌、钽、钒矿砂及精矿和废碎料的出口退税,将铬铁、硅铁、钼矿砂及精矿的出口退税率调降至8%,并将稀土金属及稀土初级化合物的出口退税率调降至5%。2005年5月,进一步取消了稀土金属、稀土氧化物、稀土盐类、金属硅、钨铁、钼矿砂及精矿的出口退税,将钨、锡、锑制品的出口退税率下调为8%。2006年锡锭、焊锡条、未锻轧锑、钨品的出口退税也被取消,锑产品出口退税从之前的8%下调到5%。到2007年,我国稀缺矿产品的出口退税基本都被取消。

  在取消出口退税的同时,我国开始逐步对各种稀缺矿产品征收出口关税,并不断提高关税税率。2006年10月,国务院关税税则委员会发布《关于调整部分商品进出口暂定税率的通知》,自2006年11月1日起,对稀土金属矿、钴矿、铬矿、钼矿、钛矿、锆矿、钼铁、钨铁、硅钨铁、铌铁、稀土氧化物征收10%的出口关税。2007年开始对锑锭、APT、三氧化钨、钨粉、碳化物钨、未锻轧钨等钨产品征收5%的出口关税,对天然石墨、稀土金属征10%的出口关税,并上调钨、钼、铬、稀土等稀有金属原矿的出口关税至15%。2008年,对锡矿砂及精矿征收20%的出口关税,将钨铁、钼铁的出口关税从之前的10%上调至20%,将稀土氧化物、稀土氯化物及碳酸物的出口关税由之前的10%上调至25%。2011年以后进一步扩大稀土的征税范围,包括金属钕、金属镧、金属铈、金属镨、金属钇、氯化镧等,征税品种达50多个。

  2006年底,国家发改委发布第94号公告,决定对钨、锡、锑行业实施准入制度,对钨、锡、锑行业生产企业的设立布局、生产规模、工艺装备、资源回收、等内容都提出明确要求,如新建、改扩建的钨冶炼项目仲钨酸铵年产不得低于5000吨,钨粉、碳化钨年生产能力不得低于2000吨,锡冶炼项目年产锡锭(或粗锡)不得低于8000吨,新建、改扩建以含锡废料为原料的再生锡冶炼项目,要拥有粗炼、精炼烟化、真空、余热利用、“三废”处理等完整工艺流程等。2006年以后,国家对稀土出口企业的资质也提出了更高的标准,不仅在供货规模和质量上有一定的要求,还将环保标准纳入稀土出口企业资质条件,并将出口企业环保核查的结果与申报出口配额的资格挂钩。

  2004年以后,对外商投资也采取性措施。在国家发改委和商务部2004年11月联合发布的《外商投资产业指导目录》中,将稀土勘查、开采、选矿列入外商投资产业目录,将稀土的冶炼、分离(限合资、合作)列入外商投资目录。2007年修订的《外商投资产业指导目录》,将钨、钼、锡、锑、萤石的勘探、开采列为外资进入的项目,将钨、钼、锡、锑等稀有金属的冶炼列入外资进入的项目。与此同时,在2005年,我国还了稀土原矿的加工贸易,2006年11月将41种稀土金属、合金、氧化物和盐类商品,以及钨、锑、锡、钼、钴、锆等稀缺矿产也列入加工贸易类目录。

  总体来看,2000~2014年是一个政策逐步收紧的年代,这种政策转变虽然对稀有原料出口的过快增长起到了积极的作用,但也引起主要消费国强烈不满,并将其告到世贸组织,最终以中国败诉收场,所以它也只能成为一种阶段性的政策。

  2014年8月,随着WTO就美、日、欧中国稀土、钨、钼出口管制措施案做出最终裁决,长达十多年的出口配额和出口关税制度取消,我国稀缺矿产贸易政策再次做出重大调整,从管制型出口转向更的出口贸易政策。

  2015年1月,商务部宣布取消稀土、钨、钼等产品的出口配额管理,2015年5月又进一步取消了稀土、钨、钼等产品的出口关税,与此同时,还取消了对钼出口企业的资质管理。这种政策转型不仅显示中国承诺,遵循世贸组织规则,也表明我国正在以一种更加的态度参与全球竞争,积极推进市场化,减少干预,越来越多地让市场在资源配置中发挥作用。

  初期,由于出口退税政策的实施,我国稀缺矿产出口贸易迅速发展,出口量大幅度增加,产业规模不断扩大,国际竞争力逐步增强,并为国家创造了大量外汇收入。以稀土为例,1986年出口量为5187吨,创汇4324万美元,1989年出口量增至9154吨,创汇近1.2亿美元,1995年出口量达到42355吨,创汇2.2亿美元,这其中出口退税制度功不可没。与此同时,早期的出口鼓励政策还带动了我国稀缺矿产业的发展,使稀缺矿产在采选、冶炼、分离等各环节的技术上都取得了较大进步,形成了相对集中的产业,产业格局也日趋完善。

  进入21世纪,我国对稀缺矿产出口采取紧缩政策,包括出口数量、提高出口关税、提高企业出口资质门槛,这些措施在当时对于遏制国内稀缺矿产过度的开发,实现稀有资源的有序开采和出口,以及提高出口价格、改善出口效益都产生了明显的效果。2006~2011年,中国稀土出口量逐年减少,从2006年的4.52万吨,降至2011年的1.86万吨。与之相对应,稀土产品的出口价格却在稳步上升,尤其在2011年,我国8种常用稀土氧化物国内平均价格同比上涨374%以上,出口价格上涨389%。由于出口配额收紧、供应量减少,这一时期全球钨价格也不断上涨,其中我国钨精矿价格从2005年的4万/吨,升至2011年的13万/吨,锑锭价格从2005年的2.7万/吨上涨至2011年的9.1万/吨。

  与此同时,紧缩措施还有助于改善我国稀缺矿产的出口贸易结构。2000至2014年间,我国不断调高稀缺矿产初级产品的出口税率,稀土金属矿、钨矿、钼矿、锡矿等金属原矿的出口关税,从零提高到10%,再提高到15%、20%不等,从而使稀缺矿产初级原料的出口量大幅度减少。2000年,我国出口稀土产品结构中,氧化稀土占出口总量的31.1%,稀土盐类占出口总量的38.8%;稀土金属及合金占出口总量的20.9%;稀土磁体出口仅占9.2%。而到2010年,我国出口稀土产品结构中,氧化稀土占出口总量的比重提高到43.4%;稀土盐类占出口总量的12.7%;稀土金属及合金占出口总量的15.6%;稀土磁体的占比提高到28.8%。可以看出,随着关税上调,我国稀缺矿产出口中,初级产品占比逐年下降,而附加价值相对较高的精加工产品占比逐步上升。

  上世纪十年代,中国对稀有金属实施的出口退税政策虽然在扩大出口、增加创汇方面取得了显着成效,但是由于对资源的过度开发,以及一些地区的乱采滥挖,给自然带来极大,许多地区出现水资源污染、土壤大面积酸化、植被遭的现象,甚至殃及农田。特别是在南方地区,由于稀土矿含量特别低,提取稀土时用的土地非常多,以至于一些地区搞“翻山运动”,造成大面积植被和水土流失,严重影响了矿区及周边的生态。

  与此同时,过度开发还导致我国稀有资源大量、快速的流失和资源浪费。过去20多年(主要指1985~2005年),由于超强度的开采和出口,中国许多稀缺矿产的主要矿区都出现储量急剧下降、资源优势岌岌可危的局面。《中国的稀土状况与政策》指出,包头主要稀土矿区资源仅剩下1/3,再过30年,世界上最大的稀土矿包头白云鄂博矿藏就将消失,南方的稀土矿储采比与20年前相比也迅速下降,余下不足1/3。到2020年,我国的锑、锡、稀土都将成为短缺性矿种。由于将采矿权下放,且不注意对企业行为监管,在那段时期,我国稀缺矿产非法开采状况也十分严重,乱开乱挖、肆意挥霍现象非常普遍。很多地方企业生产规模小、开采技术落后,他们往往采富弃贫、采易弃难、优矿劣用,留下大量烂尾矿,而他们回收利用的稀土仅为开采量的10%,1999年全国的稀土矿综合回收率也只有18.3%。

  20世纪十年代,我国虽然是世界稀缺矿产资源大国,供应全球70%的钨、锑、稀土、铟,以及30%的锡和钼,但是我们却长期处于稀有金属商业价值链的末端,以低价贱卖资源。1990~2005年,中国的稀土出口量增长近10倍,稀土价格却下降了36%。在国际市场上,铟的合理价格应当是3000美元~5000美元/公斤,我国的铟出口价只有1000美元/公斤上下,有些年份甚至贱卖到50美元/公斤,钨、锡、锑也同样都以非常低廉的价格出口到海外。造成这种局面,一方面由于我国稀有金属出口秩序混乱,企业在出口中竞相压价,且盲目生产导致市场供应过剩;另一方面,也与只抓出口创汇、对行业中的问题缺乏有效监管有关。由此可以看出,当时的出口退税政策的确存在许多缺陷。比如,政策的制定只关注短期利益,较少考虑出口的长期发展,同时政策出台缺少与之相配套的管理机制和法律保障,更重要的是这些问题当时并没有引起主管部门的重视。

  从2000年到2014年,由于实施出口管制政策,我国与主要进口国之间的贸易摩擦不断升温。2008年以后,美、日、欧等国不断向我国压力,中国稀土等初级产品出口,借机推高稀土价格,影响他国相关产业的发展。2009年,美国、欧盟、墨西哥起诉中国对稀土矿产品实施出口,使得中国国内的制造商和国外以稀土为原料的制造商处于不平等的竞争地位。2012年3月,美国、欧盟、日本又向WTO提起诉讼,称中国对稀土等产品的出口管制措施违反了WTO规则以及《中国入世议定书》。

  为了对抗中国的出口管制,美国、先后重启了国内稀土矿的生产,由于价格走高,巴西、印度、南非、等国的稀土矿山也纷纷复产或提出复产计划,一时间全球掀起一股稀土投资开发的热潮,世界稀土供应开始呈现多元化的格局。与此同时,欧洲、日本等主要消费国开始加紧对稀有金属替代材料的开发,以及对资源的利用回收。日本与德、法联手研制出一种世界上最细小的高性能磁性有机,该技术可减少电脑对稀土的使用,它应用到太阳能电池及显示器生产中,可以完全取代稀土元素,这些对于中国稀缺矿产的贸易紧缩政策无疑构成打击,它使全球稀缺矿产品的供需格局由之前的趋紧转向宽松,并进一步导致价格下跌。从这一点看,我国对稀缺矿产品的出口管制,虽然取得了阶段性的,但长期看是不可持续的,这是值得总结的。

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(作者:张大丽)

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